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紀檢監察機關初核工作實務問題淺析之一初核程序的啟動

來源:中國紀檢監察報發布時間:2019-07-03

  紀檢監察機關對相關問題線索初步核實簡稱“初核”,《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》(以下稱《監督執紀工作規則》)第三十二條、第三十三條規定,黨委(黨組)、紀委監委(紀檢監察組)應當對具有可查性的涉嫌違紀或者職務違法、職務犯罪的問題線索,經審批后啟動初核程序。《監督執紀工作規則》賦予初核新的內涵,既不同于監察體制改革前紀檢監察機關對涉嫌違反黨紀政紀案件的初核,也不同于以往檢察機關查辦職務犯罪案件的初核、初查。在監察體制改革的環境下,深刻認識初核的特點,準確把握啟動初核程序的決定機關、啟動主體以及啟動初核程序的紀律、法律效力,是紀法貫通、法法銜接的必然要求。

  一、初核的決定機關

  啟動初核程序的決定機關,是指有權決定啟動初核程序的主體。根據《監督執紀工作規則》,具體是指黨委(黨組)、紀委監委(紀檢監察組)。以往根據《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》,初核是紀檢機關開展案件審查調查工作的特有程序,通俗來說就是“初核啟動權”在紀檢機關,且不需要向其他機關報告。做為補充,《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例實施細則》規定,上級和同級黨委(黨工委、黨組)、紀委(紀工委、紀檢組)及其負責人交辦的違紀問題,紀檢機關應當受理。因此《監督執紀工作規則》未實施前,黨委、黨組等主體雖然不能直接決定初核,但是卻有交辦案件的權力。《監督執紀工作規則》對此作出重大調整,直接將黨委(黨組)列為初核的決定機關,并明確規定被核查人為下一級黨委(黨組)主要負責人的,紀檢監察機關應當報同級黨委主要負責人批準。從這個意義上講,《監督執紀工作規則》實施后,由于黨委(黨組)、紀委監委(紀檢監察組)之間存在領導與被領導的關系,特殊情況下黨委(黨組)直接決定初核的問題線索,相關部門應當執行。

  二、啟動初核的主體

  啟動初核的主體,是指具體啟動、辦理初核程序的部門。狹義的啟動初核是指成立核查組、制定工作方案報相關領導審批的過程,廣義的啟動初核還包括初核處置意見的提出。《監督執紀工作規則》對狹義的啟動初核主體予以明確,即監督檢查、審查調查、干部監督等承辦部門,但是對提出初核處置意見的具體主體未予以明確。《監督執紀工作規則(試行)》第十六條規定,“承辦部門應當結合問題線索所涉及地區、部門、單位總體情況,綜合分析,按照談話函詢、初步核實、暫存待查、予以了結四類方式進行處置”,但《監督執紀工作規則》對該條未予保留,實踐中各地做法也不統一。我們以為,《監督執紀工作規則》重在強化內控機制、細化監督責任,將線索受理、線索承辦和處置監督職能分屬不同的部門,目的在于構建三者既相互配合又相互制約的工作機制,實踐中無論具體由哪個部門提出初核的處置意見,都應當服從于這一目標。

  三、確定初核啟動時間的意義

  初核的啟動時間,是指初核的主體決定啟動初核的審批時間。初核程序一經啟動,核查組便可以依規依紀依法對被核查人采取調查措施,并因此對被核查人產生法律或紀律意義上的約束力。實踐中,確定初核啟動的時間對于案件有著重要的意義。例如,實踐中認定行為人的行為是否屬于受賄后及時退還,一般要考慮初核中的因素。受賄人在相關人和事被初核后,為掩蓋犯罪行為而退還的不應認定為及時退還。因此,明確初核的啟動時間,賦予其明確的紀律、法律效力具有現實意義。目前,初核啟動時間一般依據初核審批表來確定。初核審批表屬于紀委監委的內部審批文件,不宜直接作為證據材料使用。特別是在建立廉政檔案時,不能直接將初核審批表裝入被核查人的個人檔案。從實際工作需要出發,有必要在領導簽批同意初核后,制作初核決定書,作為啟動初核的紀律、法律依據。

  四、初核與其他線索處置方式的關系

  《監督執紀工作規則》第二十一條規定,紀檢監察機關有4類線索處置方式,談話函詢、初步核實、暫存待查、予以了結。從初核措施看,根據《監督執紀工作規則》第三十四條,核查組經批準可以與相關人員談話了解情況,要求相關組織作出說明。從初核的結論看,《監督執紀工作規則》第三十五條規定,初步核實工作結束后,承辦部門應當綜合分析初步核實情況,按照擬立案審查調查、予以了結、談話提醒、暫存待查,或者移送有關黨組織處理等方式提出處置建議。可見,線索處置的4種方式之間不是非此即彼的關系,初核結論可以涵蓋暫存待查、予以了結。實踐中,初核期間是否接觸被核查人或者相關人員并開展談話函詢,以及如何對初核件予以了結在初核工作中較難把握。初核工作應當實事求是,善于在初核時綜合利用線索處置4種方式靈活開展初核工作。根據初核進展情況,對于需要接觸被核查對象開展談話函詢的要敢于提出進行談話函詢的建議,對于窮盡初核手段未發現違紀違法和犯罪事實的要盡快了結,避免初核件久拖不決。

  五、初核不是立案的必經程序

  初核是確定立案與否的重要程序,但不是必經程序。如根據相關文件精神,對依法受到刑事責任追究的黨員和監察對象需要進行黨紀政務處分的,原則上可以不再履行初核程序;對涉案人員,可以交由有關紀檢監察機關直接立案審查調查。實踐中,對于上述案件的處理有些地方仍較為機械,為了形式上的程序完備,對不需要進行初核的案件仍辦理一套完整的初核手續,甚至因為實質上沒有開展初核,導致初核與立案的審批時間為同一天。這種做法實無必要,當然這也需要初核相關制度規定進一步規范化,具體化,形成統一認識。(河南省紀委監委第十二審查調查室)

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